行政机关不得在法律法规之外创设新权利限制行政相对人合法权利
【基本案情】
原告：陈某
被告：南京市江宁区住房和城乡建设局
2011年5月23日，曹某书写遗嘱载明：将其所有的位于南京市江宁区双龙大道南方花园的一套住房和一间储藏室以及住房内所有用品和其名下的所有存款金无条件赠与原告。2011年6月22日，曹某病逝。
2011年7月22日，原告经南京市公证处作出公证，声明接受曹某的全部遗赠。
2011年8月3日，原告携带曹某的遗嘱、房产证、公证书等材料前往房产所在地，即被告下设的房地产交易中心办理过户手续被拒绝。
2011年10月10日，原告向被告提出书面申请要求依法为其办理房屋所有权转移登记，被告于2011年10月27日书面回复，以“遗嘱未经公证，又无‘遗嘱继承公证书’”不符合司法部、建设部《关于房产登记管理中加强公证的联合通知》（以下简称《联合通知》）的规定为由拒绝办理遗产转移登记。
原告向江宁区人民法院提起行政诉讼，要求法院确认被告拒为原告办理房屋所有权转移登记的行为违法，责令被告就该涉案房屋为原告办理房屋所有权转移登记。
【 裁判】
第一，《联合通知》不能作为本案的审理依据。根据《行政诉讼法》第五十二条、第五十三条之规定，法律、行政法规、地方性法规或规章才是人民法院审理行政案件的法律依据。但本案中，《联合通知》系部门规范性文件，不能作为审理依据。
第二，根据审理依据，被告应为原告办理房屋所有权转移登记。根据《继承法》第十六条第三款、第十七条第二款关于公民可自书遗嘱将个人财产赠与他人之规定；以及《房屋登记办法》第三十二条“发生下列情形之一的，当事人应当在有关法律文件生效或者事实发生后申请房屋所有权转移登记……（三）赠与……”之规定；而且在没有法律或行政法规做出“遗嘱受益人须持公证机关出具的遗嘱公证书才能办理房屋转移登记”等相关规定的情况下，被告应当为原告办理房屋所有权转移登记。
第三，被告不得依据《联合通知》的规定强制原告公证。行政机关行使行政职能时必须符合法律规定，行使法律赋予的行政权力，不能在有关法律法规规定之外创设新的权力来限制或剥夺行政相对人的合法权利。然而，在本案中被告所依据的《联合通知》仅是部门规范性文件，而且其中关于遗嘱受益人须持公证机关出具的遗嘱公证书才能办理房屋转移登记等规定并无上位法的支撑。不符合《物权法》第十条之规定：“国家对不动产实行统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定。”，故被告不得强制原告进行公证。
据此，一审法院判决如下：
一、撤销被告于2011年10月27日作出的《关于陈某办理过户登记申请的回复》。
二、责令被告在本判决书发生法律效力后30日内履行对原告陈某办理该涉案房屋所有权转移登记的法定职责。
一审判决后，被告不服向南京市中院提起上诉，但在二审过程中又撤回上诉，本案判决已经生效。
【案例评析】
本案争议焦点是如何认定司法部、建设部《联合通知》的效力。本案虽然是房屋登记方面的纠纷，但其中包含的司法判断对其他行政机关和行政行为也同样适用，即行政机关以部门、地方的规范性文件，甚至内部规定来创设新的权力，限制或剥夺行政相对人合法权利的，这些做法都是无效的。
行政机关行使行政职能时必须符合法律规定，行使法律赋予的行政权力，不能在有关法律法规规定之外创设新的权力来限制或剥夺行政相对人的合法权利。
如果说前述案例仅是从法律理论和法律效力层面排斥该通知的适用 ，那么2016年7月5日，司法部正式发布通知，明确废止1991年《司法部、建设部关于房产登记管理中加强公证的联合通知》，则是从根本上排斥了改通知的适用。即日后继承或接受遗赠房屋，申请办理房产产权登记时，在没有争议的情况下，房产登记机关不应再强行要求办理继承权公证，未办理继承权公证不应成为房管部门拒绝办理房屋产权登记的理由。
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