关于民事执行检察监督的对象和案件管辖的有关问题 | 抗诉真言
原创 2017-04-13 田力 天同诉讼圈
年后的专栏文章，搭着两高《关于民事执行活动法律监督若干问题的规定》新鲜出笼的热乎气，都聚焦在了执行监督上。今日文章，本想回归传统的裁判结果监督案件，裁判结果监督类案件才刚刚聊到受理阶段，还有很多内容未及分享。但无意中，发现了此篇文章，本文以一种别致的方式勾勒执行监督对象，不像多数文章以执行行为类别来划分监督对象的通常做法，而是从不同执行阶段执行行为的效力入手，锚定各个阶段检察监督的具体对象。
这一方式非常好的解决了当事人对执行各阶段应针对哪个执行行为申请，亦很好的解决了各个阶段执行监督管辖问题。此文虽然发表于两高执行监督规定之前，但文中对于执行检察监督介入时点和条件直接影响执行检察监督案件管辖的话题，关系到检察机关的职能定位和司法资源优化问题，仍然有进一步探讨的必要。
文/田力 最高人民检察院、三级高级检察官
《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》（以下简称《监督规则》）对民事执行活动监督案件的管辖、不予受理、监督方式、监督程序等作出相应规定，这为检察机关规范履行执行监督职责提供了制度保障，但仍不能满足实践需要。本文仅对民事执行检察监督的对象和案件管辖有关问题作一梳理、讨论，以期有助于完善依法规范履行执行监督检察职能的顶层设计和实践中民事执行检察监督案件的处理。
一、民事执行检察监督的对象
《民事诉讼法》第235条规定，人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督。根据该规定，人民检察院对人民法院民事执行监督的对象应当是人民法院的民事执行活动。那么什么是人民法院的民事执行活动？人民法院的民事执行活动也称人民法院民事强制执行，是指人民法院（执行机关）运用国家强制力，依据执行程序，强制（采取强制措施）被执行人履行生效法律文书确定的民事义务（执行依据）的行为。简而言之，人民法院基于行使民事执行权的而发生的行为都属于执行活动。
民事执行权包括执行决定权和执行裁决权、执行实施权。执行决定权的范围主要涉及启动执行程序、决定采取执行措施、暂缓执行、恢复执行、终结执行以及人民法院对妨害执行的行为人采取训诫、责令具结悔过、拘传、罚款、拘留、限制出境、记录不良信用、限制高消费等制裁、处罚措施的事项。执行裁决权的范围主要是审查和处理执行异议、复议、申诉救济等争议事项。执行实施权的范围主要是实现执行决定权，实施执行措施、强制措施，依据执行名义对执行对象的财产调查、控制、处分、交付等实施事项。
一般而言，民事执行活动中的实施行为、裁决行为和决定行为由负责执行的人民法院作出，为论述方便，本文将具有执行管辖权并作出执行行为的人民法院即负责执行的人民法院统称为执行法院，而执行裁决行为则除执行法院外，上级人民法院基于对下级法院的执行监督权和对执行当事人、利害关系人的救济保障权也可以作出影响执行当事人权利的行为，如变更执行法院作出的执行异议裁定。所以，民事执行实务中，除执行法院外，能够对执行当事人、利害关系人的权利产生影响的还包括执行法院的上级人民法院。人民法院的执行活动应当是其依法行使执行权的行为，对于当事人、利害关系人认为法院的执行活动违法应当如何处理，现行法律提供了两条路径：一是当事人、利害关系人可以向人民法院申请救济；二是当事人、利害关系人可以基于《民事诉讼法》第235条规定，申请检察机关对法院执行活动实行法律监督。
二、不同阶段的执行行为的效力及检察监督的对象
识别在法院执行阶段发生法律效力的执行行为，是检察机关确定具体执行检察监督对象的前提。
（一）处于未经异议程序阶段的执行行为的效力
民事执行案件由执行法院管辖，执行法院经依法作出执行行为后即发生法律效力。需要强调的是，执行法院不限于基层人民法院，根据受理一审案件的标的额的不同，一审法院可能包括基层法院、中级法院和高级法院；同时执行法院也不限于一审法院，基于指定管辖、提级管辖，一审法院之外的人民法院也可能成为执行法院。例如，作为并非一审法院的被执行人住所地或者被执行财产所在地的与一审法院同级的人民法院，以及基于指定管辖而取得执行案件管辖权的其他法院和一审法院的上级法院提级管辖后，均可以成为执行法院。当事人、利害关系人对执行法院作出的执行行为不服向检察机关申请监督的，该执行法院作出的发生法律效力的执行行为，是检察机关执行检察监督的对象。
（二）处于经过异议程序阶段的执行行为的效力
根据《民事诉讼法》第225条规定，以及最高人民法院《关于人民法院办理执行异议和复议案件若干问题的规定》（以下简称《执行异议复议若干规定》）第17条规定，当事人、利害关系人对执行行为不服，认为执行行为违反法律规定的，有权向负责执行即作出执行行为的人民法院（执行法院）提出书面异议。对于当事人、利害关系人提出的异议，负责执行的人民法院（执行法院）应当进行审查并作出处理。处理的结果主要有两种情况，一种情况是裁定撤销或者改变原执行行为，其法律后果是原执行行为不再有效，新的执行行为生效；另一种情况是驳回异议，其法律后果是原执行行为继续有效。也就是说，经过执行异议程序，当事人、利害关系人对异议裁定不服申请执行检察监督的，如果异议裁定撤销或者变更原执行行为的，该撤销或者变更后的执行行为是执行检察监督的具体对象；如果执行异议裁定驳回异议的，原执行行为是执行检察监督的对象。还需要说明的是，根据最高人民法院《关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>执行程序若干问题的解释》（以下简称《执行解释》）第10条规定，执行异议审查和复议期间，不停止执行，即被异议的执行行为在其被改变前，具有法律效力，执行异议审查和复议期间，仍然可以执行。
（三）处于经过复议程序阶段的执行行为的效力
根据《民事诉讼法》第225条规定和《执行异议复议若干规定》第23条规定，经过复议程序的执行异议，除复议裁定发回原执行法院重新审查执行异议或者重新作出异议裁定的情形外（这两种情形下的法律效果是原执行异议裁定被撤销，无论原执行异议裁定或者撤销或者变更原执行行为前，尚不存在对执行异议的生效处理决定，原执行行为都依然具有法律效力。因为执行行为一经作出即发生法律效力，未经法定程序被撤销变更前，具有法律效力），复议裁定作出维持或者撤销、变更异议裁定的处理结果（被撤销或者变更的原执行行为无效，未被撤销或者变更的执行行为有效），其发生的法律效果是复议法院的复议裁定是发生法律效力的裁定，该复议裁定对执行法院和涉案当事人、利害关系人具有拘束力，执行法院自身不得改变其自己作出的被复议法院法院裁定维持的异议裁定（异议行为），更无权改变已被上一级复议法院复议裁定变更的行为和事项，只有复议法院或者其上级法院才有权作出变动。对经过复议程序的执行行为不服的执行检察监督案件，复议裁定是检察机关执行检察监督的对象。
（四）处于申诉阶段执行行为的效力
经过异议或复议程序后，当事人、利害关系人仍不服，有权继续向上级人民法院申诉。当事人之所以可以向上级人民法院提出申诉，是因为上级人民法院对下级人民法院具有监督权，最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第129条至第136条确立了较为完善的法院内部执行监督制度，上级人民法院有权依照相关程序撤销或者改变下级法院的行为结果。也就是说，通过申诉途径，当事人、利害关系人不服的执行行为仍然可以被撤销或者改变。
在申诉程序中，上级人民法院裁定撤销或者改变原复议裁定的，该裁定是当事人、利害关系人提出异议、申请复议的争议事项发生法律效力的裁定。当事人、利害关系人对上级法院关于申诉作出的撤销或者变更裁定不服申请检察监督的，该上级法院在申诉监督作出的裁定是检察机关执行检察监督的对象。
如果上级法院裁定驳回申诉的，对争议事项发生法律效力的是原生效的复议裁定或者异议裁定所对应的执行行为，该驳回申诉的裁定仅在对申诉人和作出驳回裁定的人民法院中发生法律效力，该效力不直接拘束原裁定或者执行行为。故如果检察机关进行监督，监督的对象仍然是原执行异议裁定（未经复议程序）、复议裁定（经过复议程序的）及其所对应的执行行为，而不是驳回申诉的裁定。
（五）关于可以提起执行异议之诉的执行行为
对于当事人、利害关系人依据民事诉讼法第227条针对执行标的主张实体权利提出异议的，执行法院作出异议裁定后，当事人、利害关系人不服异议裁定的，可以提起执行异议之诉而不能向上一级复议申请复议。提起执行异议之诉前，案外人可否申请检察机关对异议裁定进行监督，法律没有作出限制性规定。如果当事人、利害关系人对人民法院依据民事诉讼法第227条作出的异议裁定不服申请检察监督的，该异议裁定及其所对应的执行行为是执行检察监督的对象，而当事人提起执行异议之诉后对该执行异议之诉的裁判结果不服，申请再审、申请检察机关对裁判结果及审判程序的监督，适用民事诉讼法第十六章审判监督程序中的相关规定。
（六）关于人民法院执行活动违反法定程序问题
执行程序是作为执行机关的人民法院行使执行权时应当遵守的步骤、顺序、方式和时限。无论是执行裁决行为还是执行实施行为，都有相应的步骤、顺序、方式和时限等程序性规定，违反上述程序性规定，侵害相对人的程序性权益，同样构成执行活动违法，相对人可以依照民事诉讼法第225条提出异议。需要说明的是，人民法院执行活动应当遵守的执行程序不仅包括民事诉讼法和有关司法解释规定的程序，还应当包括其他法律和司法解释中有关执行程序的规定，不仅包括程序法中有关执行程序的规定，还包括实体法中有关执行程序的规定。
前述的执行活动主要从结果意义进行了讨论，事实上每一项执行活动进行时其本身还应当遵循相应的法定程序。对于人民法院执行活动违反法定程序的，依据《执行异议复议若干规定》第7条第一款第二项、第16条第一款和《民事诉讼法》第225条规定，对于执行活动违反法定程序的，当事人、利害关系人也有提出异议和申请复议的权利，亦即有权申请监督。被控违反法定执行程序的人民法院既可能是执行法院，也可能是行使复议权的执行法院的上一级人民法院。对人民法院违反执行活动法定程序的检察监督，该被控违反法定执行程序的行为是执行检察监督的对象。
三、关于执行检察监督案件的管辖问题
（一）执行检察监督案件管辖的原则
本文前面已述，处于不同阶段生效的执行行为是不同，虽然人民检察院执行检察监督的对象是人民法院的生效的执行活动，但对哪个地域、哪一级别的人民法院的执行活动由哪个具体的人民检察院实行监督，民事诉讼法并没有作出明确规定。人民检察院对民事执行活动的监督需要具体落实到由哪个检察院对实行监督，并对案件进行审查处理。如何确定执行检察监督案件的管辖权，是检察机关依法规范行使检察权，履行执行检察监督职责必须明确的前提。
从确定管辖权的地域管辖和级别管辖维度，本文主张执行检察监督案件应当由作出具有法律效力的执行行为的人民法院所在地的同级人民检察院管辖为一般管辖原则，以其上级人民检察院管辖为补充，以指定管辖为例外。具体来说，对于执行检察监督案件一般情况下由作出具有法律效力的执行行为的人民法院所在地的同级人民检察院管辖并受理。对于存在某些不适合由作出具有法律效力的执行行为的人民法院所在地的同级人民检察院管辖，其上一级人民检察院认为由自己管辖更为合适的的案件，可以提级由该上一级人民检察院管辖并受理。对于存在某些不适合由作出具有法律效力的执行行为的人民法院所在地的同级人民检察院管辖，其上一级人民检察院认为不需要自己管辖的案件，可由该上一级人民检察院指定由作出具有法律效力的执行行为的人民法院所在地的之外的同级人民检察院管辖并受理。
（二）民事执行检察监督介入的时点对执行检察监督案件管辖权的影响
对于执行活动违法侵害当事人、利害关系人合法权益的的救济问题，民事诉讼法第225条和227条以及《执行异议复议若干规定》第7条作出了相关规定。其中，第一种情况是，对执行行为不服，当事人、利害关系人可以向执行法院提出提执行行为异议，执行法院作出执行异议裁定后，对执行异议裁定还不服的，可以向上一级法院申请复议；上一级人民法院作出复议裁定后，仍不服的，可以再向作出复议裁定的人民法院或者其上级而不仅是其上一级人民法院申诉。第二种情况是，利害关系人（案外人）基于对执行标的的实体权利，向执行法院提出异议，以排除执行的，执行法院作出异议裁定后仍不服的，申请执行人或者利害关系人（案外人）可以依照民事诉讼法第227条提起执行异议之诉。对诉讼结果不服的，可以依照民事诉讼法第164条、199条，通过向上一级人民法院提出上诉、申请再审、提出申诉。第三种情况是，对执行制裁措施不服的，相对人可以向作出该执行制裁措施决定的人民法院的上一级人民法院申请复议。对复议不服的，可以向作出复议决定的上级人民法院申诉。
四、关于检察监督应当介入时点和条件的确定
如前所述，因执行环节和救济阶段不同，发生法律效力的执行行为也不同，执行检察监督介入的时点，直接影响到执行检察监督案件管辖检察院的确定。如何确定检察监督应当介入的时点，更是影响到检察机关监督权力的配置。
如果以执行检察监督是对执行当事人、利害关系人的最后救济的理念为指导，将执行当事人、利害关系人穷尽法院救济途径作为执行检察监督前提，可能成为必然。其后果是作为执行法院的同级检察院（主要是基层检察院）将基本丧失对执行检察监督权，其只能对基层法院的极少部分执行活动行使检察监督权。这是因为根据《民事诉讼法》第225条、第227条、《执行异议复议若干规定》第7条、第9条等规定，几乎对所有的执行行为，法律、司法解释都赋予了当事人、利害关系人向人民法院提出异议、复议进行救济的权利，如果要求当事人、利害关系人穷尽法院的救济途径，根据本文前面的分析，最后发生法律效力的执行行为必然是执行法院的上级法院作出的，根据同级监督的一般管辖原则，基层检察机关对此无法对上级法院的执行活动进行监督。
事实上，执行救济与执行检察监督的内涵是不同的。执行救济是执行当事人、利害关系人为维护自身的利益，对受到违法执行活动侵害的合法权益寻求恢复的自我保护。恢复被执行活动侵害的合法权益只能由负责执行的人民法院实现，故执行救济只能向人民法院申请。而执行检察监督是作为法律监督机关的检察机关对人民法院执行权的合法行使予以监督，是以公权监督制约公权，保障国家法律统一实施，实现社会的公平正义的司法活动。民事执行检察监督权，不具有直接恢复当事人合法权益的救济功能，性质上不属于救济权范畴。二者虽然在保护权利人的合法权益，实现公平正义的后果上具有一致性，但其功能与目的是不同。严格来说，当事人、利害关系人对人民法院执行行为不服应当先行向法院申请救济，还是可以直接向人民检察院申请监督，法律并未作出优先顺位的规定，应当认为，法律对当事人、利害关系人的对执行活动的申请法院救济还是申请检察机关监督赋予了选择权，需要进一步明确的是衔接问题。
如果以检察机关的法律监督权是对公权力监督的理念为指导，执行检察监督应以检察机关发现人民法院执行活动存在违法为前提，不以执行当事人或者利害关系人穷尽法院救济方式为条件，当事人、利害关系人申请检察监督只是作为检察机关发现执行活动违法的途径（涉嫌违法的执行活动损害国家利益和社会公共利益或者执行人员涉嫌存在贪污受贿、徇私舞弊、枉法执行行为的，检察机关可以依职权主动行使执行检察监督权）。当然，这样可能面临执行当事人、利害关系人多头寻求权利保护，既向执行法院提出异议或者向上级法院提出复议申请救济，也向检察机关申请监督，要求监督纠正违法执行活动，造成司法资源浪费或者同级检察机关的意见和上级法院的意见冲突的尴尬局面。
针对这种情况，可以通过检察监督受理和审查程序的制度设计加以解决。比如，对于执行当事人、利害关系人已经向人民法院提出异议、复议，申请救济的，在人民法院审查异议、复议期间，又向检察机关申请监督时，检察机关不予受理或者受理后发现的终结审查，但对人民法院正在进行的异议、复议审查程序申请监督的除外。